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【编者按】　2019年4月25日，美国贸易代表办公室发布了2019年《特别301报告》（以下简称《报告》），这是中美贸易战打响之后美国发布的第一份特别301调查报告。《报告》认为，尽管中国在过去一年做出了一些改进，但并未进行根本的结构性改革，仍存在商品假冒、在线盗版现象严重、医药创新保护不力、以“网络安全”为由设置行业壁垒等问题，中国未从根本上改变知识产权保护格局，因此仍被列入了“优先观察名单”。面对美方提出的质疑，我国需要对调查的失实部分进行理性反击，同时正视我国现阶段客观存在的一些问题，健全知识产权保护格局。

一、2019年《特别301报告》发布背景及概况

2019年2月27日，美国贸易代表办公室（United States Trade Representative，以下简称“USTR”）在华盛顿举行了2019年特别301公开听证会，中国国际商会法律服务部负责人率团参会。2019年4月25日，USTR发布了2019年《特别301报告》，这是USTR自1989年以来发布的第31份年度报告。《报告》是美国对全球的贸易伙伴在知识产权保护和执法情况方面的年度审查结果，作为美国对华关系的一张重要王牌，在双方关系遇冷时或将成为向中国施压的重要筹码。美国早在1990年就将中国升级列入“优先观察国家名单”，历史上曾对中国动用过六次301条款。

2018年3月22日，美国白宫正式签署对华贸易备忘录，宣布将对中国出口商品加征关税，并在其他领域也继续采取行动，中美贸易摩擦不断加剧。2019年4月30日，中国和美国展开第10轮中美经贸高级别磋商。本次报告是中美贸易战正式开打以来美国发布的第一份《特别301报告》，对正在进行的中美贸易谈判具有风向标意义，《报告》的调查结果以及美国对中国的态度将反映美国对华知识产权政策的走向，我国应及时跟进美方动态，针对关键性问题加强应对。

二、2019年《特别301报告》的主要内容

《报告》首先介绍了本次调查的主要依据和程序。在国会授权的前提下，USTR与外国政府、利益相关者、美国国会等有关部门进行了磋商，对美国各贸易伙伴国家的有关知识产权问题进行评估，并于2019年2月举办了听证会，吸纳社会各界的广泛参与，在此基础上形成了2019年《特别301报告》。

该《报告》主要分为三个部分：摘要部分列出了本年度的“优先观察名单”和“观察名单”，第一节介绍了本年度各国在知识产权保护、执行和相关市场准入等方面的发展，第二节是针对知识产权问题的特定国家的报告。

（一）2019《特别301报告》的观察名单说明

《报告》显示，本年度共有11个国家进入“优先观察名单”、25个国家被列入“观察名单”。将2019年度《报告》与2018年度《报告》相对比，可以发现：沙特阿拉伯由原来的“观察名单”升级至“优先观察名单”，哥伦比亚则由于《美国-哥伦比亚贸易促进协定》（CTPA）的某些条款以及《哥伦比亚2014-2018年国家发展计划》的执行情况良好而与加拿大一同由“优先观察名单”下调至“观察名单”，另外，巴拉圭在今年被增加至“观察名单”中；而塔吉克斯坦则由于采取了改善其知识产权制度的具体步骤，今年被移出观察名单。

表1 《特别301报告》的观察名单

（二）各国在知识产权保护和执法方面的新进展

本年度各国均采取了一定的知识产权保护和加强执法的举措。如巴西重振了沉寂已久的打击盗版和知识产权犯罪委员会；智利通过了《卫星盗版法》；印度发布了修订的立法草案，将目前存在的非法录像定为刑事犯罪；希腊成立了版权和著作权通知委员会等。同时，《报告》特别指出一些国家的举措为“最佳知识产权实践说明”，如印度知识产权组织（CIPAM）促进政府简化知识产权有关流程，提高知识产权意识，促进商业化，加强执法；巴西里约热内卢的专门知识产权警察部队是打击假冒和盗版战斗的重要典范；在多边、双边和区域倡议等问题和知识产权与环境、健康等问题方面，均取得重要进展。

（三）知识产权保护、执法和相关市场准入挑战

1.医药和医疗器械创新与市场准入

美国今年依旧把医药和医疗器械相关问题放在最重要的位置，在《报告》中，美国对各国在医药和医疗器械方面的主要关切点包括：①药品和医疗器械的上市和报销不够透明、不够公平的问题；②未经授权披露为获得药品销售批准而产生的检测或其他数据问题；③提供可靠有效的延长专利有效期的手段，以补偿市场批准审查期和专利局所延误的时间等问题。另外，美国尤其认为阿尔及利亚、澳大利亚、加拿大、中国、日本、韩国、新西兰和土耳其等几个贸易伙伴在药品创新和市场准入问题上的政策存在着对美国公司歧视的情况。

2.技术转让、自主创新和本地化

《报告》提出，许多贸易伙伴国的政府措施、政策需要或迫使美国公司进行技术转让，这些措施有时被视为国内“自主创新”的手段，但本质上是扭曲市场、阻碍美国公司进入市场的壁垒，这些政府干预行为也可能引起对国际义务一致性的破坏。美国尤其敦促包括中国在内的数个贸易伙伴，在制定促进创新的政策时，不要强迫技术转让并谨慎制定地方保护政策，在此过程中应考虑到商业伙伴自愿合作的重要性。

3.商业秘密

商业秘密盗窃威胁到美国在全球的竞争力，并使美国处于危险之中。商业秘密窃取渗透至关键的商业和国防技术领域也对美国的国家安全利益构成威胁。《报告》尤其指出中国在商业秘密保护和执法方面存在的差距，以及在事发之后较难获得有效补救的情况。

4.地理标志

美国对欧盟地理标志制度格外关注，《报告》认为它严重破坏了美国生产商所持有的商标和其他知识产权，对美国商品设置了市场准入的障碍，并指出欧盟仍寻求在其管辖领域内扩大该制度的适用范围，并试图在其他多边机构中推广该制度。

5.网络盗版和广播盗版

《报告》指出技术的发展使互联网成为传播盗版内容的一种极为有效的手段，当今对在线盗版的执法是最具挑战性的版权执法问题，而阿根廷、保加利亚、加拿大、智利、中国等国家的网络盗版率很高，缺乏有效的执法。另外，流式翻录（stream ripping）、非法流媒体设备（ISD）、非法互联网协议电视（IPTV）、有线电视运营商的信号窃取、盗摄（camcords）等技术和行为，是当今新兴且日益增强的威胁。

6.其他知识产权有关问题

边境、刑事和在线执法打击假冒行为、版权管理和特许权使用费支付、商标保护、域名保护、政府使用未经许可的软件等方面也是《报告》关注的有关知识产权问题。在这些领域，各国均存在着不同程度的保护力度不够或执法不严的问题。

三、2019年《特别301报告》中涉及中国的内容

《报告》仍将中国列入“优先观察名单”以及“306条款监管国”，中国已连续第15年被列入该名单。美国认为在过去一年尽管中国做出了一些改进，但并未进行根本的结构性改革。中国迫切需要加强知识产权保护和执法，其领域包括商业秘密盗窃、网上盗版和假冒、大量制造和出口假冒产品以及医药创新。

（一）知识产权立法、司法保护取得进展，但仍需完善

近三年的《特别301报告》都对中国在知识产权法院建设方面取得的成效表示肯定，《报告》认可中国重组知识产权管理和执法部门，建立了新的市场监管总局集中管理知识产权，但对其未来能否发挥作用仍处于观望状态；中国司法改革具有“积极进展”，“最高人民法院知识产权法庭的建立有希望提高结果的一致性”；知识产权专门法院充分体现了其处理知识产权案件的能力、专业性和透明度；互联网法院逐步建立。不足之处在于商标评审委员会向知识产权法院提出上诉存在程序障碍；地方政府官员和强大的地方利益集团的干预会破坏法院的独立性和有效性，这点在2018年《特别301报告》中也曾提及。

《报告》表示中国在知识产权相关法律和监管措施的提出上取得了进展：印发《专利法》修正案草案、《强制性标准管理办法(征求意见稿)》《行业协会标准管理办法(征求意见稿)》、《外国地理标志产品保护办法》修正案草案和《关于规范商标注册的规定》等。针对2018年《特别301报告》提出的《著作权法》草案修订停滞问题，虽然中国表示有所进展，但草案仍未出台；中国未采纳2018年报告提出的将“合理怀疑”标准引入《刑事移交条例》的建议。

（二）中国在知识产权保护发展道路上面临的挑战

《报告》认为尽管中国政府进行了广泛的重组，并进行了知识产权法律法规的修订，但保护知识产权的高调声明并不能取代解决中国知识产权体系缺陷的真正结构性改革。中国修订相关法律法规和监管措施时未能采纳美国提出的改革建议。《报告》发现中国在进行一系列不公平的有害行为：迫使技术转让、歧视性许可、引导或便利国内公司收购外国公司以获得尖端技术、通过美国公司的计算机网络窃取知识产权等。由于知识产权保护强度与美国存在差距、法律改革停滞不前并且执法不力，中国仍然面临着严峻的挑战。

1.商业秘密保护问题

商业秘密保护问题近年来一直是《特别301报告》的调查重点，近三年的《特别301报告》都认为中国商业秘密保护问题主要集中在：未制定专门的《商业秘密法》及配套规范、商业秘密的保护力度有所欠缺、司法判决缺乏一致性、刑事执法方面存在障碍等。此外，《报告》显示目前美国最为关注的是中国是否在解决商业秘密和其他知识产权争端中设置了诉前禁令，尽管2019年《最高人民法院关于知识产权和竞争纠纷行为保全审查中适用法律若干问题的规定》开始实施，但美国对这一司法解释能否使权利人及时获得针对各类商业秘密盗用行为的诉前禁令表示担忧。

2.商品假冒与网络盗版问题

近三年的《特别301报告》针对中国商品假冒现象提出的问题基本一致，主要是假冒产品大量生产、内销和出口的现象仍未得到有效遏制；中国在处理恶意商标注册方面并没有取得显著进展，损害了美国权利人的商誉或利益。此外，《报告》指出假冒药品、化肥、杀虫剂的存在带来了健康和安全风险。

《报告》表示中国电子商务市场上仍然普遍存在网络盗版和仿冒行为，越来越多的网络盗版行为以“点播微型视频”的形式出现，在线平台未经授权传播学术文本副本；新出台的《电子商务法》对权利人造成的负担过重，反通知条款的有效性无法得到证实，新法未对侵权人的恶意行为进行惩罚，侵权责任的落实缺乏可预测的法律环境。

3.专利保护制度需要进行关键性改革

前两年的《特别301报告》都指出了中国在《专利法》修正案草案的修订过程中过分注重行政执法的问题。《报告》认为新出台的《专利法》修正案草案未能提供专利期限延长手段以补偿不合理延误。美国反对中国对部分专利行为实施“社会信用制度”处罚，认为这是在知识产权领域扩大“社会信用体系”。继《标准化法》之后，中国陆续发布了相关办法的征求意见稿，对国内外参与者一视同仁。但2019年1月中国发布了《禁止滥用市场支配地位条例草案》征求意见稿，美国担忧中国会利用执法胁迫美国专利持有者以较低的利率向中方授权。

医药创新保护仍然是美国关注的重点，《报告》表示中国仍在保护不正当商业使用以及未经授权披露为获得药品销售批准而产生的检测或其他数据；政府定价和报销过程中与药品供应商接触不足且缺乏透明度。前两年《特别301报告》提出的“新药品”定义问题在本次《报告》中并未提及。

4.“安全可控”政策阻碍美国相关产业参与市场竞争

《报告》指出中国多次以网络安全为借口，迫使美国知识密集型产业向政府披露敏感知识产权或将其转让给中国实体，这一问题在前两年发布的《特别301报告》中也被重点提及。此外，《报告》认为中国在2018年6月发布的《网络安全保密保护条例》草案延续了多层次保护计划的要求，其中包括限制购买敏感的软件和其他信息通信技术产品。中国对外国企业施加严格限制，以阻止它们在商业市场竞争，歧视外资企业拥有或开发的知识产权。

5.其他问题

中国的法律规定和程序无法使各方参与到地理标志的异议、撤销以及其他程序中；政府和国有企业的软件正版化项目仍未全面实施，尽管与过去几年相比略有下降，但中国盗版软件使用率仍远远高于其他地区和全球的比例；商标局在注册过程中没有充分考虑共存协议和同意书，异议、撤销、无效程序文件要求繁琐、异议程序缺乏透明度、未进行缺席判决。

四、美国2019年《特别301报告》评析

（一）美国《特别301报告》的性质

《特别301报告》自发布之时起就被定义为美国政府针对“损害”美国知识产权利益和整体商业利益的外国政府进行调查、报复和制裁的手段。多年来，其一直是美国推行单边政策的有力工具，以极具主观性和倾向性的态度单方面评价各国的知识产权发展状况。美国单方面设定标准、发布报告、解释与制裁贸易伙伴国，利用自身在国际贸易中的强大影响力威慑贸易伙伴国，以进一步巩固其在知识产权领域与贸易投资领域的优势地位。

（二）《特别301报告》对中国的指控缺乏客观性

《报告》虽然对中国在知识产权保护发展中取得的进步给予一定程度的肯定，但又对这些进步持保留态度并过分夸大发展进程中不可避免的阶段性问题。《报告》中有多处对中国的不实指控，其实质是“两国经济力量对比和竞争形势发生变化后，美国对中国高技术产业和先进制造业实施的战略遏制和打压。”《报告》作为辅助美国扩大对外贸易的工具，在今后美国与中国的谈判中依旧会作为向中国施力的砝码发挥重要作用，所以中国很可能继续长期出现在美国的“优先观察名单”中，对于这一点，我们应当理性看待并继续坚持我国的自主知识产权发展道路。《报告》对中国知识产权发展的评价具有如下特点：

第一，《报告》对中国知识产权发展进程的评价具有主观性。例如，报告罔顾中国知识产权司法改革的重大发展和大量有益尝试，贬低司法改革的重大意义，评价中国的改革措施未能从根本上改变知识产权格局，并过分夸大上诉程序中存在的障碍。实际上，中国自2017年以来，知识产权法院、法庭已经相继在各大城市建立，且在2019年初组建了“最高人民法院知识产权法庭”，这是不断健全知识产权法院体系、完善知识产权审判机构设置、推动知识产权司法保护体制机制、审判体系现代化的重大进展；另外，2018年10月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》，探索建立国家层面知识产权案件的上诉审理机制，进一步统一了知识产权案件裁判标准、破除上诉程序障碍；并且，以上海为代表的地方法院出台的《远程视频审理案件操作规则》也在尝试着创新庭审方式、简化审理流程、确保程序公开透明。

第二，《报告》的来源依据较为模糊，支撑数据的真实性有待商榷。在论证中国电子商务市场中的盗版和假冒问题时，所依据的事实大多来自“权利人报告”，缺乏客观准确的证明材料；另外，在假冒产品的生产、内销及出口问题上，《报告》以经合组织2019年发布的两份报告为依据，而非第一手材料，而这两份报告关于中国侵权商品调查数据的真实性依旧有待商榷。《报告》以维护美国知识产权权利人在海外市场的利益为首要目的，带着倾向性对中国市场进行评判，许多指责缺乏公正性，说服力较弱。

（三）我国的应对策略

我们要在认清《特别301报告》的性质和目的的基础之上，理性对待《报告》对我国的知识产权保护工作的“认可”与“质疑”：

近年来我国政府格外重视知识产权保护，习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式的主旨演讲中，专门将加强知识产权保护作为扩大开放的4个重大举措之一，将知识产权保护的重要性提升到前所未有的高度。我国在知识产权保护上取得成就是有目共睹的，涉及知识产权保护的多部法律法规得到完善，知识产权保护的法律标准得到细化：修订《奥林匹克标志保护条例》；印发《“互联网+”知识产权保护工作方案》；国家30余个部门和单位联合印发《关于对知识产权(专利)领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》；印发《专利法》修正案草案等。2018年，全国专利行政执法办案总量7.7万件，同比增长15.9%。其中，专利纠纷办案3.5万件，同比增长22.8%；查处假冒专利案件4.3万件，同比增长10.9%。查处商标违法案件3.1万件，案值5.5亿元，这些数据充分说明了我国在知识产权保护上取得的显著成果。

USTR每年都会在发布《特别301报告》之前举办公开听证会。美国在《特别301报告》中针对中国的数据及分析长期存在误导性引用、片面陈述、双重标准和混淆概念四大问题，中国若想抵制美国对我国的不真实描述，首先需要摸清美国的调查逻辑。中国企业和行业协会有必要积极参与调查听证会，提供中国的真实数据和情况，对《特别301报告》中的漏洞和不规范之处提出合理质疑，借助听证会表达中国的声音和观点。中国应做好充分准备，打破美方的“陷阱式”提问，反对美国提供的失实数据和信息，树立良好的国际形象，维护我国的正当权益。

与此同时，我们也要正视我国在知识产权保护方面存在的问题。法官“员额制”的背景下，“最高法院知识产权法庭”设立后出现的人才储备问题、与各级地方人民法院的法官调配衔接等问题仍需进一步得到解决。我国需要不断健全知识产权法院体系、完善知识产权审判机构设置，促进知识产权司法保护体制机制、审判体系的现代化。《著作权法》的修订取得了有益进展，然而修法进程还需要进一步的推动。《报告》指出的我国商业秘密保护诉前禁令制度缺位的问题确实存在，新《民事诉讼法》关于行为保全的规定不够详尽,极大地影响了诉前禁令的适用，由于商业秘密性质特殊并且往往价值较高，建立完善的商业秘密保护诉前禁令制度是有必要的。

针对医药创新问题，我国可以在保障本国医药创新能力和利益不受影响的情况下适当加强对境外药品检测以及其他数据的保护。假冒、盗版问题仍然是我国所面临的一大挑战。建议我国提高海关对进出口商品的查验力度、完善执法检查条款、健全通关机制、限制假冒伪劣商品流向国际贸易市场。加强国内仿冒盗版商品的治理与防范，加大对仿冒、盗版行为的处罚力度。

（中南基地 高婧、冯莎、詹映供稿)

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